摘要:由美国次贷危机引发的金融危机,暴露出世界各国金融监管体系存在的不足,本文以金融危机为背景,对美国金融监管体系进行剖析,从而提出参照美国伞形监管模式,结合我国实际,建立一套有自己特色的金融监管体系。
    一、金融危机暴露出金融监管体制存在的弊端
    本次金融危机的产生和蔓延暴露出国际金融监管体制的诸多问题,主要包括以下几个方面:
    (一)多头监管致重复监管,阻碍行业顺畅发展。在金融活动多元化的进程中,对某一监管对象所出现的监管体系机构众多、权限互有重叠、监管标准不一致是很多国家金融监管体制中共有的问题。多头监管常常会发生“谁都管”或“谁都不管”的现象,甚至由于监管领域界限不清和责任不明还会出现监管部门为了获取更多的监管对象,存在放松监管要求的动机。以金融危机中的美国银行监管为例,由于银行业的监管分散在5个联邦机构中,每个联邦机构都有管理权,但同时没有一个机构拥有足够的法律授权来负责金融市场和金融体系的整体风险。美国金融监管机构既有联邦的,也有州一级的,针对不同的业务领域,设立了不同的监管机构。以花旗银行为例,它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管,还要受到50个州的地方监管者的监管。这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威,现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。由于监管目标和监管文化的不同,各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2个月的时间。金融机构还常常因同一件事、在同一个部门(或子公司)不停地接受不同监管机构的现场检查。近年来,一直有业界人士抱怨,金融监管体系不仅机构太多,而且权限互有重叠,在全球金融市场密切相连的情势下,这种过度监管会影响金融业顺畅发展。
    (二)空白监管致监管真空,影响行业规范发展。当前,随着金融市场的不断发展,金融业务交叉,金融创新往往同时涉及银行、保险、证券等多个业务领域,往往使交叉领域出现监管真空,而且近年来监管领域呈现空白不断增多的趋势。有学者认为,这次美国金融危机的根源之一就在于对从事混业经营的金融集团,缺乏统一协调的监管框架。由于对集团没有单一最终监管者,而实行“功能性”监管,集团内职能划分不明确的业务就无人监管,形成监管漏洞和空白。集团内从事类似业务的不同行业的部门之间则可能进行监管套利。还有,我们知道,20世纪90年代初,美国主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部,大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品,而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混合体。10多年过去了,尽管结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源,至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和运作负有监管责任,监管权力的分散容易导致监管空白。随着投资银行业务的兴起,金融机构杠杆比率不断上升,金融产品的品种不断增加;金融机构过度冒险,监管部门却存在监管真空,造成风险不断累积,影响行业规范发展,最终导致金融危机。
    (三)金融监管改革落后于金融业发展的步伐。金融业发展快、创新快,其发展特点要求金融监管体制能够根据市场的发展进行调整,并与金融市场的发展阶段相适应。但是,当前很多国家的金融监管体制落后于金融市场,末端监管已影响到行业健康发展,甚至会引发行业风险。以美国为例,美国1999年的《金融服务业现代化法》极大地改变了金融业的面貌,但并没有真正改革监管框架。《金融服务业现代化法》允许成立金融控股公司,使其可以从事商业银行、投资银行和保险业务混业经营,但并没有真正指定金融控股公司的监管者,而是采取了所谓的“功能性”监管模式,即美联储和OCC监管商业银行部分,SEC监管投资银行部分,各州的保险业监管机构监管保险业部分。《金融服务业现代化法》为银行从事跨业经营铺平了道路,但没有解决跨业金融集团的监管问题。随着全球化的发展和金融机构综合化经营及金融市场之间产品创新的发展、交叉出售的涌现和风险的快速传递,原有的监管体制满足不了快速发展的金融市场的需求。监管始终落后于市场发展,待问题出现后,监管措施才能做出调整,监管始终做些修修补补的工作,而没有进行行业的有益引导;监管部门掌握的信息滞后于金融机构,技术落后于金融市场,无法有效监管高度混业经营的金融市场,造成了监管的错位和滞后,削弱了金融监管的竞争力,更无法化解其运行过程中的潜在风险。当采取政策干预时,往往达不到预期效果。这是一些国家金融监管中存在的共性问题。
    二、美国金融监管体制改革动向
    随着经济全球化步伐的加快和金融形势出现新的变化, 国际金融监管层和业界人士已就金融监管体制改革的必要性形成共识, 而愈演愈烈的金融危机则加剧了改革的紧迫性。 以美国为首的西方国家开始对金融监管进行改革以维护金融市场的稳定, 国际金融监管体制正在经历一轮新的变革。
    2009年6月,美国政府正式公布了自1929年“大萧条”以来最彻底的全面金融监管改革方案,称之为美国金融监管体系改革的“白皮书”。这份改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面,从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则,这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构,都要置于联邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系,防止类似当前危机的再度发生。
    (一)加强对全部金融机构的整体监管。白皮书建议,所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管,避免“多头”、“空头”监管。为此,政府将推行以下六方面改革:成立由美国财政部领导的金融服务监管委员会,以监视系统性风险;强化美联储权力,授权美联储解决威胁整个系统的风险累积问题,监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围;对金融企业设立更严格的资本金和其他标准,大型、关联性强的企业将被设置更高标准,美联储拥有银行资本金要求方面的最终决定权,并对这些公司的高管薪酬以及金融市场交易系统的监控权力纳入美联储的范围;成立全国银行监管机构,以监管所有拥有联邦执照的银行;撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构,避免部分吸储机构借此规避监管;对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。
    (二)加强对金融市场的全方位监管。白皮书建议:强化对证券化市场的监管,包括增加市场透明度,强化对信用评级机构管理,创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任。全面监管金融衍生品的场外交易,将联邦监管范围扩大到金融市场监管的灰色地带,复杂衍生品交易以及抵押贷款担保证券的交易都将置于监管之内,其中加强对对冲基金和场外交易市场(OTC)最为典型。赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。
    (三)保护消费者和投资者权益。白皮书建议,为了重建对金融市场的信心,需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调地监管,政府必须促进这一市场透明、简便、公平、负责、开放。建立消费者金融保护局,以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害,对消费者和投资者金融产品及服务强化监管,促进这些产品透明、公平、合理。提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准,促进公平竞争,保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益。(四)加强国际监管合作。白皮书建议,改革企业资本框架,强化对国际金融市场监管,对跨国企业加强合作监管,使各国的政策相协调,以创立一个相容的监管架构并且强化国际危机整体应对能力。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定,在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议,以及与海外监管机构进行更好合作等。
    三、对我国未来金融监管改革发展方向的几点启示
    金融危机中凸显出的投机破坏性问题,促使我们认真思考金融监管与金融危机的关系,美国的金融监管体系的改革给予我们一个启示:加强金融监管改革创新是维护国家经济安全的重要保证。借鉴于此,对于我国金融监管改革建议如下:
    (一)混业经营、统一监管成为金融监管的一个发展趋势。随着经济的不断发展,金融结构也变得日益复杂,一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在我国不断涌现,混业经营初见端倪,证券、银行、保险三者之间的界限越来越模糊,这对现行分业监管的有效性提出了严峻的挑战。目前我国金融市场上已经出现了若干真正意义上的金融控股公司。以中国平安为例,该公司已经获得了保险、证券、银行、信托、资产管理等几乎所有金融汗液的牌照,成为一家真正意义上的“金融百货公司”。对于任何一家这样的全能金融公司而言,都存在通过转移定价和资源调配来规避“一行三会”监管的空间。当前的“一行三会”监管体制在混业经营趋势下,弊端日益暴露,在交叉业务领域各监管机构争权力、推责任的情况严重。“一行三会”的监管体制也使监管运行成本膨胀,监管效率下降。尽管分业经营、分业监管模式基本适合我国金融市场发展的现状。但金融混业经营的发展趋势与美国混业经营下的金融监管失败表明,金融监管模式必须适应市场发展变化的需要。为提高我国在国际金融市场的竞争力,我们应在加强金融监管的同时,积极引导并推进混业经营的发展。由此,金融业务间的相互融合与相互渗透将逐渐模糊金融业务边界与范围,使得严格的分业监管难以有效控制金融风险。混业经营、统一监管已成为新世纪全球金融业的一个发展趋势。美国的本次金融监管改革蓝图将七家监管机构精简为三家,在很大程度上是为了改变多头监管的格局。政出多头,既让被监管者感到无所适从,也为被监管者提供了寻租或套利的空间。诚然,我国金融监管体制改革要比其他行政管理体制改革更慎重、更稳妥,是否实行“大部制”也值得探讨,但推进金融监管体制改革势在必行。在金融监管的改革进程中,我国可以首先建立综合性金融管理机构─中国金融监督委员会,成为全国金融行业监管的总牵头人,负责统一制定我国金融业的发展规划,通盘考虑和制定金融法律法规,协调监管政策和监管标准,监督和评估金融部门的整体风险,集中汇总各种监管信息,统一调动监管资源。这一阶段,银监会,证监会,保监会依然要分别在各自监管领域加强监管。从长期看,我国必定走向全面混业,因此等市场发展成熟,金融监管积累一定经验,可以考虑将银监会、证监会和保监会等监管机构并入国家金融管理局,由后者成为金融业统一的监管机构,使我国金融监管制度与国际先进的金融监管制度接轨。
    (二)完善金融监管机制,不断提高专业化监管水平。进一步完善金融监管的法律体系,使金融监管有法可依,同时通过废除、修改、补充和制定等手段,及时对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。建立金融风险的监管、预警、处置机制,为防范系统性金融风险,维护经济金融